東京地方裁判所 昭和４１年（行ウ）３０号 判決 1968年2月05日
原告 植田善吉
被告 郵政大臣
訴訟代理人 高橋正 外二名
主文
原告の請求をいずれも棄却する。
訴訟費用は、原告の負担とする。
事実
第一当事者双方の求める裁判
（原告）
（一） 主位的請求
(1) 原告の被告に対する昭和四〇年一一月一五日付解約処分の取消しを求める審査請求に対し、被告の裁決は存在しないことを確認する。
(2) 訴訟費用は、被告の負担とする。
（二） 予備的請求
(1) 原告の被告に対する昭和四〇年一一月一五日付審査請求に対し、被告が昭和四一年一月一四日付でした審査請求を却下する旨の裁決は、これを取り消す。
(2) 訴訟費用は、被告の負担とする。
（被告）
主文と同旨。
第二原告の主張
（主位的請求の原因）
一 原告は、昭和二八年五月一日、訴外大阪郵政局長（以下「訴外人」という。）より姫路和泉町郵便局長に任命されるとともに、原告所有の兵庫県姫路市和泉町五番地木造瓦葺二階建居宅一棟建坪四三・三三平方メートル、二階四〇・四九平方メートル（以下「本件建物」という。）につき、これを特定郵便局舎に使用する目的で、特定郵便局局舎借入契約（以下「本件借入契約」という。）を締結し、訴外人は、これを姫路和泉町郵便局舎として使用してきたが、昭和四〇年九月二七日付で原告に対し本件借入契約の解約（以下「本件解約」という。）をした。
なお、本件借入契約締結の経緯は、つぎのとおりである。
原告は、昭和二四年二月一六日、自己所有の建物を訴外人に提供して兵庫県姫路本町郵便局長に任命され、そこで執務していたが、その後右建物敷地が都市計画事業のために必要な土地として収用されることになつたので、新たに局舎を建築して移転のうえ郵政事務を継続する必要に迫られ、昭和二八年一月、訴外人の指示に従つて同市和泉町五番地の土地を購入し、同年二月九日、姫本第八〇号をもつて訴外人に対し局舎新築移転の申請をなしたところ、訴外人は、同年三月一〇日、郵施局第九〇号をもつて右申請を承認した。かくて、原告は、特定郵便局局舎規程に則つて本件建物を建築完成させ、訴外人は、同年五月一日、原告との間に本件借入契約を締結し、本件建物に姫路市和泉町郵便局を設定した。
二 ところで、本件解約は、後に述べるように、行政行為またはこれに準ずる行為であつて、行政不服審査法に基づき審査請求をなしうるものと解すべきであるから、原告は、昭和四〇年一一月一五日、被告に対し、本件解約の取消しとこれについて処分の効力の停止を求めるため、行政不服審査法に基づき、審査請求をしたが、被告は、昭和四一年一月一四日、右請求のうち、処分の効力の停止を求めた部分については裁決を行なつたが、本件解約の取消しを求めた部分についてはいまだ裁決をしていない。
三 しかるに、被告は本件解約の取消しを求めた原告の前記審査請求に対して裁決をしたと主張し争つている。
（予備的請求の原因）
四 仮りに、被告の主張するように、本件解約の取消しを求める原告の審査請求に対し、被告が昭和四一年一月一四日、郵建第一三号をもつて、原告の審査請求を却下する旨の裁決（以下「本件裁決」という。）をしたとしても（原告は、本件裁決があつたことを昭和四一年一月一六日に知つた。）、本件裁決は、つぎの理由により違法である。
（一） 行政不服審査法二五条一項は、審査請求人の申立てがあつたときは、審査庁は、申立人に口頭で意見を述べる機会を与えなければならない旨を規定している。しかるに、原告が右審査請求書において口頭で意見を述べる機会を与えられるよう申し立てたにかかわらず、被告は、原告に意見を述べる機会を与えることなく本件裁決をした。
（二） 被告は本件解約が行政処分でないことを理由として、原告の前記審査請求を却下したが、本件借入契約は相手方の同意を要件とする特殊な行政行為であると解すべきであり、したがつてその解約も公務員に対する懲戒処分に比すべき行為であつて、行政行為またはこれに準ずる行為であると解されるから、審査請求の対象となるものである。
特定郵便局の設定とはいつても、行政官庁が勝手になしうるものではなく、局舎の用に供する建物の所有者の同意を必要とする。このためにいわゆる特定郵便局局舎借入契約を締結するわけであるが、この借入契約は、相手方所有者の同意とはいつても、地方郵政局長が特定郵便局局舎規定に則つて一方的に定めた契約内容を概括的に同意するだけであつて、契約の自由はなく、建物使用の対価たる賃料にしても官庁側が一方的に定めるのである。そればかりでなく、特定郵便局長に任命されるためには、土地および建物を提供し、地方郵政局長と局舎借入契約の締結しなければならないのであつて、いわばこの借入契約の締結が特定郵便局長任命の条件（負担）となつている。このような特定郵便局長の地位と建物所有者すなわち借入契約貸主の地位が不可分一体の関係にあるところにいわゆる特定郵便局制度の特質がある。全国の特定郵便局長の大部分が右のようにして局舎を提供しており、それは慣習法ともいえるものであつて、本件借入契約もその例にもれるものではない。したがつて、本件借入契約は、形式は契約であるが、その実質は、いわゆる相手方の同意を要する特殊な行政処分と解すべきものである。
右のようにして、訴外人が原告を特定郵便局長に任命し、かつ両者が局舎借入関係＝提供関係に立つことにより、訴外人と原告との間には、いわゆる特別権力関係が成立したものと解するのが相当である。けだし、特別権力関係は、純粋の権力的行政行為についてのみいいうることではなく、公立大学の在学関係や国立療養所の入所にみるように、公法上の支配関係であれば足ると解すべきであるから、原告と訴外人との間の右局舎提供関係＝借入関係は、その目的が特定郵便局局舎という公物である以上、それは公法関係であつて、私法関係ではなく、かつ、地方郵政局長たる訴外人と原告とは、私法上のように平等な関係もしくは単に、私経済的関係にとどまるものでもなく、法的に特別の支配服従の関係にあるというべきだからである。そして、そうだとすると、特別権力関係における被支配者についてその法的地位を消滅させる行為またはその関係から右の者を終局的に排除する行為が行政処分であることは判例の承認するところであるから、本件解約は局舎借入＝局舎提供という特別権力関係から原告を終局的に排除する行為として、行政不服審査法にいう「行政庁の処分」に該当し、審査請求の対象となるものといわなければならない。
（三） 訴外人が本件借入契約を解約した後、昭和四〇年一〇月一九日、原告は、訴外人に対し、行政不服審査法五七条に基づき本件解約が行政不服事項であるかどうかにつき教示を求めたが教示なく、さらに原告は右の事実を被告に申し述べたが被告もいまだに右の教示をしない。
五 よつて、主位的に裁決の不存在の確認を求め、予備的に本件裁決の取消しを求める。
第三被告の主張
（請求の原因に対する答弁および主張）
一 請求の原因第一項の事実は認める。ただし、訴外大阪郵政局長が昭和四〇年九月二七日付で行なつたのは、本件借入契約の解約予告であり、解約ではない。
二 同第二項の事実のうち処分の取消しを求めた部分についての裁決をしていないとの点は争い、その余を認める。
三 同第三項の事実のうち、被告が裁決をしたと争つている点は認め、その余を争う。
被告は、処分の取消しを求める原告の審査請求に対して裁決をした。すなわち、原告から提出された行政不服審査請求書と題する書面の審査請求の趣旨欄には、「大阪郵政局長が昭和四〇年九月二七日審査請求人に対してなした本件建物借入契約解約処分を取消す、本裁決があるまで右処分の効力を停止するとの裁決および措置を求める」と記載されており、この文面からすれば、右は執行停止を申し立てるもののようでもあつたが、右のほかに審査請求書の提出もなかつたから、被告は、右書面の審査請求の理由欄の記載ならびに全体の趣旨を綜合してこれを審査請求と解することとし、昭和四一年一月一四日付郵建第一三号をもつて審査請求を却下する旨の裁決をしたのである。
四 同第四項（一）の事実は認める。ただし、本件裁決は違法ではない。
行政不服審査法二五条は、審査請求が適法である場合における実体審理に関する規定と解すべきであるから、本件の如く不適法な審査請求については意見陳述の機会を与える必要はない。
五 同第四項（二）の事実および主張は争う。
特定郵便局は、郵政省設置法に基づいて郵政省の所掌事務を遂行するため郵政大臣が設置するものであつて、具体的には特定郵便局設置標準により設置するのであるが、右設置にあたつては、当該特定郵便局の局長および局従業員の確保と物的施設としての局舎の確保が必要不可欠であるところで局長等の任命は、原告のいうとおり行政処分といいうるであろうが、局舎については、国有建物をこれに供しない限り、他から借り入れなければならないのである。
原告のいう特定郵便局制度の特質とは、特定郵便局長服務規程（昭和一三年八月公達第九八五号郵政大臣訓令）二条の規定により特定郵便局長の任用条件として局舎の無償提供義務が課されていたことをさしているものと解されるが、その後国家公務員法の施行に伴ない特定郵便局長も同法の適用を受けることとなつたので、昭和二三年二月一九日公達第二四号により前記特定郵便局長服務規程が改正され、前記二条は削除され、特定郵便局長の局舎提供義務は廃止されたのである。
そこで、昭和二三年四月一日からは、従来特定郵便局長が提供していた局長の建物は、国がこれを借り入れることとし、特定郵便局長を貸主とし、国（契約を担当する機関は当時は逓信局長、現在は郵政局長）を借主とした特定郵便局局舎借入契約を締結し、制度の改正に対応することとなつたのである。
この結果、特定郵便局の局舎は、同局長の任命とは関係のないものとなり、国が自らこれを建設したり、或いは特定郵便局長以外の第三者から局舎にある建物を賃借したりするようにもなつたのである。もちろん、特定郵便局長の所有する建物を賃借して局舎として使用を継続する場合においても、これは同局長の地位とは無関係のことであるから、同局長が退職した後においても依然として、賃貸借関係は存続するのである。なお、原告は、賃料も国側で一方的に決定するというが、これは原告の独断である。
以上のとおり、本件借入契約の解約ないし解約予告は、私法上の賃貸借契約に関するものであり、行政処分とはなんらの関係がないものであるから、行政不服審査法に基づく不服申立ての対象とはなりえないのである。したがつて訴外人のなした前記解約の予告を不服として、その取消しを求める原告の審査請求は不適法であるというべく、これを却下した本件裁決は正当である。
六 同第四項（三）の事実および主張は争う。
教示の有無は、本件裁決の適否に関係がない。
第四証拠関係<省略>
理由
第一主位的請求について
一 原告と訴外人との間に、昭和二八年五月一日、本件借入契約が成立し、それ以来、本件借入契約に基づき原告が自己の所有する本件建物を特定郵便局局舎として提供してきたこと、原告がその主張のような審査請求をしたこと、被告が昭和四一年一月一四日裁決をしたことおよび被告が原告主張の裁決の不存在を争つていることは、当事者間に争いがない。そして、成立に争いのない甲第八号証および乙第五号証によれば、訴外人が、昭和四〇年九月二七日、原告に対して本件借入契約の解約の予告をし、ついで昭和四一年三月一九日付で解約通知をしたことが認められ、乙第一号証のうち訴外人が昭和四〇年九月二七日に本件借入契約を解約した旨の記載は右認定に照し誤記記と認めるを相当とし、原告本人尋問の結果のうち右認定に反する部分は採用せず、他に右認定を左右するに足る証拠はない。
二 ところで、原告は、被告の右裁決においては原告の審査請求のうち、処分の効力の停止を求めた部分についてのみ裁決がなされ、処分の取消しを求める部分については裁決がなされていない旨主張するので、この点について判断する。
成立に争いのない甲第一号証および同第二号証によれば、原告が行政不服審査請求書と題する書面をもつて、昭和四〇年一一月一五日本件借入契約の解約を処分としてその処分の取消しを求めるとともに裁決があるまで処分の効力を停止する旨の審査請求をなし、これに対し、被告が昭和四一年一月一四日付裁決書をもつて、審査請求に係る局舎借入契約は行政不服審査法に規定する処分でないからこれに対しては審査請求をすることができないとの理由で、審査請求人の審査請求を却下する旨の裁決をしたことが認められ、他にこれに反する証拠はない。以上の事実によれば、被告は原告の審査請求にかかる処分の効力の停止を求める申立てに対してのみならず、処分の取消しを求める請求に対しても裁決をしたものと解するのが相当である。もつとも、同裁決書には請求の趣旨として本件借入契約の解約の申入れの効力の停止を求めたものである旨の記載があるので、被告は原告の右審査請求を処分の効力の停止を求めたものと解し、これに対してのみ応答したようにもみられなくはないが、右請求の趣旨の記載は、原告の審査請求書の記載が必ずしも明確でなく、処分の取消しの請求のほかに処分の効力の停止の申立てをも含み、しかも前示のように本件借入契約の予告ないしは解約の解約の申入れとすべきところを間違つて本件借入契約の解約としていることにかんがみ、念のため、その誤りを指摘したにすぎないものと認めるのが相当である。したがつて、原告の右主張は理由がないといわざるをえない。
第二予備的請求について
一 原告は、本件裁決には行政不服審査法二五条一項ただし書違反の違法があると主張するので、まず、この点を判断する。
行政不服審査法二五条一項ただし書の規定の趣旨とするところは、行政不服審査にあたつては、訴訟におけるように口頭弁論主義によらないで、不服の申立てに対し行政庁自らが職権で書面審理をし、簡易かつ迅速に不服申立人の権利救済をはかることを原則とするが、ただ、例外的に審査請求人等より申立てがあつた場合には、それらの者に対して口頭で意見を述べる機会を与えなければならないというにあつて、同規定は事案の実質審理に関するものというべきであるから、実質審理に入るまでもなく、審査請求自体から不適法として却下しうる場合には同規定ただし書の適用はないと解するのが相当である。そして原告が審査請求書において口頭で意見を述べる機会を与えられるよう申立てをしたにかかわらず、被告が右機会を与えなかつたことは当事者間に争いがなく、被告が本件借入契約は行政不服審査法の対象となる行政処分ではないことを理由として審査請求を却下する旨の本件裁決をしたことは前述のとおりである。したがつて、本件裁決には前記原告が指摘するような違法がないといわなければならない。
二 つぎに、原告は、本件解約は行政処分であるのに審査請求の対象となる処分でないとして、原告の審査請求を却下した本件裁決は違法であると主張するので、この点について判断する。
一般に契約に基づいて私人の土地、建物が営造物等の公の用に供されると私人に受忍義務、解除権の行使の制限等の公用制限が課せられることになるが、しかし、それは公の用に供されたことによるのであつて右の契約並びにそれによつて形成される法律関係そのものは、たとえ、その内容において契約当事者の一方が国または公共団体であるために私人間のそれとは若干異なるものがあつても、基本的には、私法上の契約であり、したがつて、また、これによつて形成される法律関係も私法上の関係であると解するを相当とする。そして、成立に争いのない甲第六号証の二および同第九ないし第一一号証によれば、本件借入契約は通常の賃貸借契約締結の場合と同様に契約書をとりかわすという形式でなされ、その後の契約内容の改訂も改訂契約書という形式でなされていること、および契約の内容も本件建物およびその敷地を「姫路和泉町特定郵便局局舎として大阪郵政局において借入れにつき」と記載して用途が公の用に供するためであることを明示するほかは、原告が訴外人にその所有家屋を貸与し、訴外人がそれに対し賃料を払うというがごとく通常の賃貸借の場合のそれとほとんど同じであること、また、成立に争いのない甲第一号証、乙第三号証、同第四号証および原告本人尋問の結果によれば、原告が高令のため昭和三七年六月三〇日姫路和泉町郵便局長を辞任したこと訴外人が昭和四〇年九月二七日新局舎建築工事中につき近く本件借入契約を解約する旨を原告に申入れたことおよび昭和四一年三月一九日同月三一日限り本件建物を返還する旨原告に対し右解約を通知したことがそれぞれ認められ他にこれに反する証拠はない。したがつて、本件借入契約は、私法上の賃貸借契約であるというべく、それによつて形成される法律関係も私法関係であり、それゆえ本件解約もまた行政処分ではなく、私法上の行為であるといわなければならない。
原告は、特定郵便局長の地位と特定郵便局局舎借入契約の貸主たる地位とは不可分一体をなし、本件借入契約のごとき局舎借入契約の締結は特定郵便局長任命の前提条件となつており、また、これが慣習法でもあると主張するが、しかし、成立に争いのない乙第六および同第七号証、証人古庄直政ならびに同板橋国夫の各証言によれば、昭和二三年二月以前には、特定郵便局長服務規程（昭和一三年八月公達第九八五号逓信大臣訓令）第二条に基づき、特定郵便局長は、その局舎の用に供するため土地、建物を提供し、かつ、別に支給される経費をもつてその局の業務に関する一切の費用を支弁して局務執行の責に任ずるものとされ、土地、建物の提供が特定郵便局長任命の前提条件として強制されていたが、同条項は、国家公務員法の施行に対処して、昭和二三年二月一九日に公達第二四号をもつて削除されたこと、郵政省のその後のあつかいとして、局舎の用に供するための借入れと特定郵便局長の任命との間には法的には何らの関係もなく、特定郵便局長には局舎提供義務がないものとしていることが認められ、原告本人尋問の結果のうち、原告の主張に沿う部分は右認定に照し採用せず、他に原告の右主張事実を証するに足る証拠はない。
したがつて、局舎の提供が局長任命の前提条件であるとはいえず、局舎の提供―借入関係は局長たる地位と不可分一体のものとして、行政不服審査法にいう行政庁の処分に該当するものになつているとはいえない。
三 さらに、原告は、本件裁決には、原告が表示を求めたにかかわらず、訴外人および被告が教示をしなかつた違法があると主張するので、この点について判断する。
行政不服審査法五七条二項によれば、行政庁は、不服申立てをすることができる処分であるかどうか等について教示を求められたときは、それを教示しなければならない旨を規定しているが、その趣旨は従来、不服を申し立てることができるかどうかが、処分等の相手方にわからない場合が少くなく、そのため国民の権利救済が十分でなかつたことにかんがみて、教示請求権を認めたものと解されるから、教示の請求があつたにもかかわらず、行政庁が教示しないときは違法となり、そのため右の相手方が損害を蒙つたような場合には、別途、救済の途が開かれていると考えられるが、しかし、右のように教示がなかつたからといつて、そのために行政庁の処分や裁決自体が違法になるとは解されない。したがつて、この点に関する原告の右主張も失当であるといわなければならない。
第三結論
以上のとおり、原告の各請求とも理由がないから、いずれもこれを棄却することとし、訴訟費用の負担につき、民事訴訟法八九条を適用して、主文のとおり判決する。
（裁判官 杉本良吉 中平健吉 岩井俊）